مقدمه
در عرصه اقتصاد نوین و فناوری جدید ، تنها مللی موفقند که از برنامه ریزی های جامع و طراحی های مختلف بهره کافی گرفته باشد ؛ از این رو تدوین و استفاده از انواع برنامه ریزی های ملی ، ناحیه ای و محلی ، ضرورتی اجتناب ناپذیر می نماید. در ایران سابقه مطالعات و برنامه ریزی های ناحیه ای به دهه های گذشته برمی گردد ولی در عمل هیچ گاه نتوانسته است توفیق چندانی به دست آورد ، چرا که تعارض میان برنامه های بخشی و ناحیه ای و به عبارتی عدم سازگاری بین این دو نوع برنامه ریزی ، همواره به نفع برنامه های بخشی تمام شده و برنامه ریزی های ناحیه ای را محدود به اسناد اداری کرده است و از این جهت رویکرد جدیدی را می طلبد.( دلیر چاپ 1387 )
برنامه ریزی شهری یک سیستم است ، سیستمی که از عناصر و اجزائی تشکیل گردیده که با هم در ارتباطند ، با هم تداخل دارند و بر یکدیگر تاثیر می گذارند. با چنین بینشی که بر این دانش مرتب است ، تالیف یک یا چند کتاب نمی تواند بیانگر کلیه اصول محتوایی ، ضوابط ، ارتباطات و خصوصیات آن باشد.( شیعه چاپ 1387 )
مقوله برنامه ریزی شهری از جمله موضوعات میان رشته ای است که در حیطه مطالعاتی شهرسازان ، معماران ، جامعه شناسان ، جغرافیدانان و اقتصاددانان قرار دارد.( رهنمایی ، شاه حسینی 1387 )
در کشور ما ایران نیاز به توسعه روستایی ، براساس تدوین و اجرای برنامه های توسعه اقتصادی و اجتماعی توسعه پیش بینی شده است ، متاسفانه ، برای دانشجویان غالبا فهم کامل مدلها و روش های برنامه ریزی روستایی که رسیدن به هدفهای توسعه روستایی است ، بسیار مشکل است. ( آسایش چاپ 1386 )
برنامه ریزی ناحیه ای در ایران
سابقه برنامه ریزی در ایران
نخستین بار در فروردین 1316 با پیشنهاد اداره کل تجارت ، شورایی به نام شورای اقتصادی تشکیل شد. این شورا تهیه یک نقشه عمومی اقتصادی را لازم تشخیص داد و قرار شد کمیسیونی دائمی بدین منظور آغاز به کار کند ، این کمیسیون در زمینه اصلاح کشاورزی ، مطالعاتی به عمل آورد و گزارشی با عنوان " برنامه هفت ساله کشاورزی " تنظیم کرد.
در سال 1320 تا 1324 ، رکود کامل اقتصادی بر کشور ایران مستولی شد. قحطی و شیوع امراض مملکت را دچار وضع وخیمی ساخت. کمک های مالی و اقتصادی ممالک خارجی تا حدودی بحران را تخفیف داد ، اما این رکود و ناامنی باعث مهاجرت شدید ساکنان شهرهای کوچک به تهران شد و از سوی دیگر سالهای 1320 تا 1332 مقرن وقوع نهضت های ملی و قومی و سیاسی است.(مجتهد زاده 1386 برنامه ریزی شهری در ایران ص 130 )
درسال 1323 تصمیم گرفته شد شورایی به نام شورایعالی اقتصاد تاسیس شود. وظیفه این شورا تهیه ی طرح برنامه اقتصادی بود.
در اوایل سال 1325 برای کاهش دشواری های دولت ، دو گام برداشته شد : گام اول مربوط به بهبود اصلاح وضع کارخانجات دولتی بود که قبلا تاسیس و در دوره جنگ دچار وضع نامطلوبی شده بود و گام دوم عبارت بود از تنظیم یک برنامه توسعه اقتصادی برای کشور.( حسین زاده دلیر 1387 ص 194 )
تصویب قانون قایم مقامی وزارت کشور در غیاب انجمن شهر در سال 1325 هجری شمسی و تصویب لایحه قانونی تشکیل شهرداری و انجمن شهر در سال 1328 تاکیدی بارز بر این نکته است تا مفهومی جدید از شهر به دست دهد.( شار تا شهر ، سید محسن حبیبی ، ص 187 )
برنامه عمرانی اول (1327 – 1334 )
پس از تصویب برنامه اول در مجلس ، با توجه به اینکه حدود 32 درصد از وجوه لازم قرار بود از طریق وام از بانک بین المللی ترمیم و توسعه تامین شود و بانک بین المللی ، اطلاعات بیشتری را خواستار بود ؛ از این رو دولت ایران در بهمن 1327 قراردادی با موسسه مشاوران ماوراء بحار منعقد کرد تا برنامه ای تفصیلی بر اساس قانون برنامه تهیه کند. در مهر 1328 ، این موسسه گزارشی تهیه و تسلیم مقامات ایرانی کرد.
درسال 1328 لایحه قانونی تشکیل انجمن شهر به تصویب رسید ولی جز در موارد معدودی لایحه قانونی سال 1328 هرگز جامع عمل نپوشید و دولت با اتکاء به قانون قائم مقامی وزارت کشور عملا مدیریت شهری را در اختیار خود داشت.( مجتهد زاده 1386 ص 128 )
در آمد نفت از اوایل سال 1330 تا اواسط سال 1333 قطع شد. پس از برقراری دوباره درآمد نفت لازم بود یک برنامه جدید توسعه اقتصادی تهیه شود که با شرایط تازه ای که در اثر بحران نفت به وجود آمده بود تطبیق کند ؛ از این رو برنامه اول در شهریور 1334 متوقف شد.( حسین زاده دلیر 1387 ص 196 )
سیاست قطبی کردن فعالیت ها و تشکیل قطب های توسعه محور اصلی این برنامه است به طوری که لایحه قانونی ثبت اراضی موات تهران از تصویب گذرانده می شود و در واقع شهر مکانی است متشکل از تعدادی خیابان و تعدادی ساختمان متاثر از نوعی منطقه بندی عملکردی.
مهمترین اهداف برنامه اول توسعه را می توان در رشد سریع اقتصادی ، کنترل جمعیت ، مدیریت بهینه بودجه ، سازگاری میان سیاست های واردات و صادرات ، استفاده بهینه از منابع و اتمام پروژه های ناتمام جستجو کرد.( امیر احمدی 1995 )
در این برنامه بخش معینی برای عمران روستایی وجود نداشت لکن برنامه هایی برای روستاها منظور شد که دیدگاههای اجرایی توسعه زراعی را در بر می گرفت و در این زمینه نیز به اهداف تعیین شده برای توسعه کشاورزی به هیچ وجه دست نیافت.( حسین آسایش برنامه ریزی روستایی در ایران 1386 ص 58 )
برنامه عمرانی دوم (1334 – 1341 )
پس از پایان موضوع بحران نفت و تمهید زمینه دوباره تحصیل درآمد نفت ، مسئله برنامه عمرانی کشور مجددا مطرح شد و تصمیم بر این شد که دنباله برخی از کارهای برنامه های اول گرفته شود و بعضی برنامه های تازه به مورد اجرا درآید.در اسفند 1334 قانون برنامه دوم تصویب شد ، اما زمینه آغاز عملیات از مهر 1335 فراهم گردید. این برنامه ، سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1335 و تهیه برنامه ها و طرح های شهری برای شهرهای مشخصی را در دستور کار قرار می دهد. سرشماری 1335 نشان می دهد که 199 نقطه شهری ( بیش از 2000 نفر جمعیت ) یک سوم جمعیت کشور را در خود جای داده است.( حبیبی 1387 ص 193 و 194 )
توجه به عمران روستایی در برنامه دوم عمرانی کشور بیش از برنامه اول بود ، زیرا یکی از بندهای فعالیت برنامه مزبور به " عمران دهات و اراضی بایر " اختصاص یافته بود و اعتباری هرچند اندک جهت عمران دهات منظور شده بود و ماموران چند پیشه به نام " دهیار " در برخی از روستاها در مقیاس محدودی مستقر شدند.( آسایش 1386 ص 58 )
با افزایش سریع هزینه های مستمر دولت و نیز هزینه های دفاعی و سرمایه گذاری های مختلف در برنامه هفت ساله دوم ، دولت ناگزیر گردید از سهمیه اصلی سازمان برنامه از درآمد نفت بکاهد. تغییر و کاهش سهم سازمان برنامه از درآمد نفت ، سازمان برنامه را بر آن داشت تا در اسفند 1336 و 1337 در اجرای برنامه های مربوط به سالهای 1338 تا نیمه اول 1341 تجدید نظر به عمل آورد.( حسین زاده دلیر 1387 ص 196 )
این برنامه توسعه مناطق با امکانات مستعد را مد نظر قرار می داد وبرابر سرشماری 1335 معلوم گردید دو سوم جمعیت ایران روستانشین بودند و تهران 5 / 1 میلیون نفر جمعیت داشت. در سال 1336 اولین طرح های هادی پاره ای از شهرها ، از سوی دفتر فنی وزارت کشور تهیه شد.تهیه کنندگان این گونه طرح ها ، کنترل شهری خارجیان و مخصوصا سپاهیان صلح آمریکا بودند و بنابراین مجددا تفکرات و روش های خارجیان در شکل شهرهای ایران مورد استفاده قرار گرفت. در سال 1341 انقلاب سفید کاذب دولت پهلوی اعلام شد و سال 1342 قیام 15 خرداد رخ می دهد.( مجتهد زاده 1386 ص 129 )
ایجاد اولین هسته های صنعتی ( مونتاژ ) در پیرامون شهر ، خصلت سوداگری آن را دو چندان می کند. شهر در این مرحله فرآیند بی معنا شدن خود را آغاز کرده است. اگر شهر در دوره نخستین دگرگونی شکلی را پذیرا شده بود در این مرحله از دوره دوم دگرگونی محتوایی خود را آغاز می کند.
هدفهای برنامه عمرانی دوم را می توان چنین بیان کرد :
* توسعه کشاورزی و افزایش تولیدات و تنظیم جریان آب رودخانه ها
* ترمیم و تجهیز راه آهن سراسری و اتصال خطوط راه آهن تهران به تبریز و مشهد
* تجهیز فرودگاههای تهران و آبادان و توسعه فرودگاههای شیراز و اصفهان
برنامه عمرانی سوم ( 1341 – 1346 )
در دی 1339 تهیه برنامه سوم به سازمان برنامه محول شد و قسمت امور اقتصادی کار خود را با سنجش منابع کشور و تعیین هدفهای کلی فعالیت های عمرانی آغاز کرد.
لایحه قانونی برنامه عمرانی سوم کشور در شهریور 1341 به تصویب رسید. بر اساس این لایحه مدت برنامه پنج سال و نیم تعیین شد که از اول مهر 1341 شروع و تا پایان سال 1346 ادامه می یافت.( حسین زاده دلیر 1387 ص 198 )
برنامه سوم دولت پهلوی تهیه طرح های جامع شهری را در دستور کار خود قرار داد. علاوه بر این اهداف برنامه اول در این برنامه نیز ادامه یافت و قطب های توسعه صنعتی – کشاورزی در تهران ، اصفهان ، تبریز ، اهواز و اراک ؛ و طرح اقتصادی کارخانه ای ، ایجاد قطبهای کشاورزی در گیلان ، مازندران ، اصفهان ، خوزستان و آذربایجان در مد نظر قرار گرفت.
این برنامه اگرچه در فصول دیگر آن به لحاظ گسترش فعالیت ها و خدمات اجتماعی در روستاها پیش بینی هایی شده بود ، اما در کل در مورد عمران و توسعه روستایی هدف مشخص و جامعی را دنبال نمی کرد و سهم اعتبارات عمران روستایی در این برنامه نیز بسیار کم و فقط 73 و 4 میلیارد ریال بود در صورتی که در همین برنامه مبلغ منظور شده برای عمران شهری 2 و 7 میلیارد ریال بود. ( آسایش 1386 ص 58 و 59 )
" اصلاح قانون توسعه معابر و زمین گودهای جنوب تهران " مصوب سال 1342 ( 1963 میلادی ) نشان می دهد که مناطق فرسوده شهری تا چه اندازه برای دولت مشکل آفرین شده اند ، مناطقی که در درون خیابانهای احداثی سالهای 1310 و سالهای بعد از آن گرفتار آمده و به خود رها شده اند ، " شهر – مسئله " چهره می نماید تا آنجا که از دل دستگاه وزارت کشور ، وزارتخانه ای جدید برای پرداختن به آن شکل می گیرد.( حبیبی 1387 ص 198 )
سال 1342 سال تشکیل وزارت آبادانی و مسکن بود که رسیدگی به مسائل شهری در حال گسترش را برعهده گرفت. از ین تاریخ به بعد ، در اثر افزایش جمعیت ، آپارتمان سازی معمول گردید. بنابراین از اولین آپارتمان نشینی مردم ، مسائل بسیاری حاصل گردید و دولت پهلوی مجبور شد در سال 1344 ، قانون تملک آپارتمان را به تصویب برساند.( مجتهد زاده 1386 ص 130 )
سیاست ها و خطوط مشی برنامه سوم عمرانی کشور عبارتند از :
* برای نیل به هدفهای مطروحه در بخش کشاورزی به روشهایی که افزایش بازده را در واحد سطح سبب می گردد ارجحیت داده شود.
* تشویق سرمایه گذاران خارجی به سرمایه گذاری.( صنعت )
* احداث راههایی که توسعه اقتصادی را به مناطق آباد نشده کشور گسترش دهد.( ارتباطات )
* محدودیت نسبی آهنگ رشد تعلیمات متوسطه.( آموزش )
برنامه عمرانی چهارم (1347 – 1351 )
برنامه چهارم مانند برنامه های قبلی ، اهداف توسعه ای داشت و همچنان به دنبال سازمان دادن به قطبهای منطقه ای کشاورزی و صنعتی بود. تاسیس ذوب آهن اصفهان ، ماشین سازی تبریز ، پتروشیمی آبادان و بندرامام ، فلزکاری سنگین اراک از مفاد این برنامه بوده است.( مجتهدزاده 1386 ص 130 )
عمران روستایی در برنامه عمرانی چهارم از اهداف و سیاست های نسبتا مشخص تری برخوردار بود طوری که برای اولین بار 5 و 6 میلیارد ریال اعتبار به عنوان عمران و نوسازی دهات در نظر گرفته شد ولی با همه تاکیدی که به عمران روستا ها داشت صنعتی کردن کشور و رها کردن کشاورزی مورد هدف قرار گرفت به طوری که بخش کشاورزی 4 و 8 درصد بودجه عمران را به خود اختصاص داده ، درحالی که در همین دوره صنعت 9 و 20 درصد کل بودجه را دریافت داشت.( آسایش 1386 ص 60 )
این برنامه توسعه قطب های صنعتی موجود و ایجاد نواحی صنعتی جدیدی را تدارک می بیند ، در حالی که تدارک برنامه های جامع توسعه اقتصادی منطقه را نیز مطرح می کند. " شهر – مصرف " مرحله دوم از دومین دوره دولت پهلوی آرام – آرام خود را به " شهر – فریب " تبدیل می کند.( سید محسن حبیبی 1387 ص 203 )
در سال 1351 شورای عالی شهرسازی تاسیس گردید.( مجتهدزاده 1386 ص 131 )
مشکلات و تنگناهای عمده برنامه چهارم عمرانی عبارتند از :
* پایین بودن فوق العاده درآمد سرانه ایران در آغاز برنامه نسبت به کشورهای پیشرفته.
* وجود اختلاف فاحش بین درآمد روستاییان و شهرنشینان کشور.
* مهاجرت شدید روستاییان به شهرها.
* پایین بودن متوسط قدرت تولید ( بهره وری ) عوامل سرمایه و کار و مدیریت در کشور نسبت به کشورهای پیشرفته به ویژه در بخش کشاورزی.
* تکیه فوق العاده به بخش نفت در مقایسه با دیگر بخش های اقتصادی کشور.
* کمبود سرمایه لازم برای سرمایه گذاری های بزرگ ( پتروشیمی و... ).
* عدم استفاده صحیح و کافی از منابع آب محدود موجود در کشور.
* کمبود نیروی انسانی خصوصا از لحاظ کیفی ( نوع و میزان تخصص و مهارت ).
* عدم شناخت کافی نسبت به بازارهای موجود جهانی.
برنامه عمرانی پنجم ( 1352 – 1356 )
برنامه عمرانی پنجم کشور در نیمه دوم سال 1351 در کنفرانس تخت جمشید مطرح و در بهمن همان سال به تصویب مجلس رسید. در تیر سال 1352 به دلیل افزایش درآمد نفت ، هدف ها ، سیاست ها و حجم برنامه ها مورد تجدیدنظر قرار گرفت و در اسفند همان سال برنامه تجدیدنظر شده به تصویب قوه مقننه رسید.(حسین زاده دلیر 1387 ص 200 )
در این برنامه ، عمران روستایی موقعیت تازه ای به خود گرفت و گسترش خدمات به روستاها یکی از اهداف عمده در فصل امور اجتماعی قرار گرفت. همچنین توزیع متعادل سرمایه گذاریهای زیربنایی ، خدمات و تسهیلات رفاهی ، به منظور کاهش فاصله بین شهر وروستا و بهره مند ساختن اکثریت جمعیت روستایی از خدمات و تسیلات لازم یکی از اهداف عمده این برنامه به شمار می رفت. ( آسایش 1386 ص 61 )
طرح های جامع تهیه شده به مشکلات شهرهای بزرگ مانند تهران پاسخی ندادند ، در نتیجه در سال 1352 " سازمان نظارت بر گسترش شهر تهران " تاسیس شد ، تا مشکلات حاصل از گسترش شهرهای بزرگ در آن سازمان مورد بررسی قرار گیرد و راه حل هائی برای مشکلات جستجو شود.( مجتهدزاده 1386 ص 131 )
در سال 1353 هجری شمسی وزارت آبادانی مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و معماری تبدیل شد. طی قانون مربوط به این تغییر این وزارت خانه علاوه بر وظایف قبلی ، وظایف جدیدی نیز پیدا کرد که رئوس آنها به شرح زیر بود :
تعریف و تهیه ؛ طرح جامعه سرزمین ، طرح جامعه شهر ، طرح تفصیلی و طرح هادی به عهده این وزارت خانه گذاشته شد. در سالهای بعد تهیه طرح هادی به عهده وزارت کشور گذاشته شد.
سوداگری بر زمین آنچنان آشفتگی در اقتصاد شهری ایجاد می کند ، که برای مقابله با آن " قانون منع معاملات مکرر زمین " در سال 1354 به تصویب می رسد و معامله مکرر زمین بدون ایجاد بنا را ممنوع می دارد ، با توجه به این قانون ، سوداگری بر زمین به سوداگری در ساختمان و ساخت و ساز محیط مسکونی می انجامد. این سوداگری با تصویب " قانون گسترش شهرسازی در قطب های کشاورزی " در سال 1354 و " آیین نامه استفاده از اراضی در خارج از محدوده ها و حریم شهرها " در سال 1355 دامنه خود را به دوردست ها می کشاند ، شهر بی هیچ مانع و رادعی در محورهای عمده ای که آن را به دیگر نقاط وصل می کند ، گسترش منقطع می یابد. بحران شهر و بحران مسکن خود را به دوردست ها منتقل می کند.( حبیبی ، ازشار تا شهر 1387 ص 205 )
بدین اعتبار شهرسازی اعمال شده و طرح های جامع شهری نه تنها قادر به تسلط بر اوضاع آشفته شهر نمی گردند و از سازمان دادن و سامان دادن به مشکلات شهری موجود باز می مانند ، بلکه خود مبنای ایجاد مسائل تازه ای می گردند که ناشی از تفکری برون زا برای تشویق و ترغیب جامعه به دگرگونی الگوهای رفتاری خویش است که شهرسازی جدید و طرح جامع به آنها تحقق فضایی بخشیده اند.
از مشکلات و تنگناهای عمده برنامه عمرانی پنجم ، فشارهای تورمی داخلی ناشی از رشد سریع اقتصادی و فشارهای تورمی که از خارج به اقتصاد کشور تحمیل میشد ، می توان نام برد.( دلیر ، برنامه ریزی ناحیه ای چاپ 1387 ص 200 )
برنامه عمرانی ششم ( 1357 – 1361 )
با توجه به رهنمودها و سیاست های طرح جامعه سرزمین ( ستیران ) برنامه ششم توسعه اقتصادی – اجتماعی دولت پهلوی تهیه شد. با توجه به مشکلات و تنگناهای عمده آغاز برنامه ششم ، چارچوب این برنامه در سطح قابل ملاحظه ای محدود گردید و با پیروزی انقلاب اسلامی در سال 1357 ، تصویب و اجرای برنامه متوقف شد.( دلیر 1387 ص 201 )
نکات عمده این برنامه را می توان در تاکید بر کاهش تفاوت موجود بین شهر و روستا از نظر امکانات زیست و فعالیت ، تاکید بر قطبها و محورهای توسعه هماهنگ ، ایجاد مناطق و محورهای توسعه جهت استقرار صنایع ، توسعه مراکز عمرانی و قطبهای موثر درکشاورزی دانست.( حبیبی 1387 ص 211 و مجتهد زاده 1386 ص 132 )
در این برنامه چون طرح جامع سرزمین هدف عمده شهری شدن کشور است و این شهری شدن نه بر مبنای توسعه بخشهای تولیدی بلکه بر اثر رشد سریع بخش خدمات مراد می شود.
فشرده ای از مشکلات ، تنگناها و سیاست های برنامه ششم به شرح زیر است :
* کمبود عرضه نیروی انسانی متخصص
* وجود فشارهای تورمی
* محدودیت عرضه بسیاری از فرآورده ها وخدمات داخلی علی رغم تقاضاهای بسیار زیاد.