معضل بزرگ مدیریت شهری؛ عدم تفکیک مدیریت سیاسی از مدیریت تخصصی است

به گزارش روابط عمومی شهرداری تهران، مدل مدیریت شهری، یکی از موضوعات کلیدی در ارتباط با نحوه اداره شهرهاست. تجربیات جهانی نشانگر کاربرد مدل های گوناگون اما برخوردار از تعریف، ویژگی ها و چارچوب نهادی و قانونی مشخص است. در ایران با وجود سابقه یک صد ساله تشکیل نهاد شهرداری، تاکنون در هیچ یک از متون قانونی، نامی از مدل مدیریت شهری برده نشده است. با این حال بررسی سیر تطور مدل های مدیریت شهری در ایران نشان می دهد تاکنون مدل “شورا – مدیر شهر”، رایج ترین مدل مدیریت شهری بوده است. در مقاله ای که با همت عباس احمد آخوندی عضو هیئت علمی دانشگاه تهران و همکارانش تهیه شده، مدل های مختلف مدیریت شهری در امریکا و بسیاری از کشورهای اروپایی و نیز سیر تطور مدل های مدیریت شهری در ایران بررسی شده است. همچنین پس از تحلیل مدل کنونی مدیریت شهری در ایران، آسیب ها و نقایص این مدل شناسایی شده است.
بر اساس اصل هفتم قانون اساسی، شوراها یعنی مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظائر آن از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند. شوراها در تحقق تمرکز زدایی و افزایش اختیارات محلی اهمیت دارند. اگرچه سابقه تمرکز زدایی و شکل گیری حکومت های محلی به اولین دوره مجلس شورای ملی و تصویب قانون ایالات و ولایات و قانون بلدیه باز می گردد، اما هیچ گاه، نهادهای مذکور از توان و استقلال کافی برای ایفای نقش خود برخوردار نبوده اند. شکل گیری شوراهای اسلامی کشور در سال ۱۳۷۸، نخستین گام جدی دولت برای تمرکز زدایی و ایجاد نظام های محلی اداره امور در مقطع پس از پیروزی انقلاب در سال ۱۳۵۷ به شمار می رود. آنچه در این نوشتار مورد توجه قرار گرفته است، آسیب شناسی مدل اداره امور شهر در ایران است. در این مدل شهردار و شورای شهر مهم ترین عوامل تاثیر گذار هستند، اگرچه نظام متمرکز امور در ایران، تاکنون در عمل امکان استقلال و خودکفایی نظام مدیریت شهری را فراهم نساخته است. در این نوشتار نخست به مدل های رایج اداره امور شهر در کشورهای امریکایی و اروپایی اشاره می شود. سپس سیر تطور مدل های مدیریت شهری در ایران مورد بررسی قرار خواهد گرفت. در ادامه نیز پس از تحلیل مدل کنونی مدیریت شهری در ایران، آسیب ها و نقایص این مدل تحلیل می شوند.
مدل های مدیریت شهری در اروپا
چهار مدل مدیریت محلی و به عبارت دیگر مدل اداره حکومت محلی در اروپا قابل شناسایی است: مدل “شهردار قوی”، مدل “رهبری جمعی”، مدل “رهبری توسط کمیسیون” و مدل “شورا- مدیر”
مدل شهردار قوی
در این مدل به طور روشن بر اصل رهبری سیاسی تاکید می شود که در قالب شهردار تبلور یافته است.
مدل رهبری جمعی
در مدل رهبری جمعی که در کشورهای بلژیک، هلند، لوکزامبورگ و جمهوری چک دیده می شود، مرجع تصمیم گیری یک بدنه تخصصی و به عبارت دیگر کمیته اجرایی است. این کمیته که مسئول اکثریت وظایف اجرایی است از اعضای شورای شهر با وظایف حکومتی تشکیل می شود و توسط شهردار سرپرستی می شود. در این مدل تاکید بر طبیعت جمعی رهبری است و نه بر تخصص گرایی فردی یا رهبری سیاسی.
مدل رهبری توسط کمیسیون
مهمترین وجه اشتراک در نظام های مدیریت شهری برخوردار از این مدل آن است که یک بدنه اجرایی تخصصی در آنها وجود دارد که وظایف مدیریت استراتژیک و هماهنگی را انجام می دهد.
مدل شورا – مدیر شهر
این مدل در میان کشورهای اتحادیه اروپایی در دو کشور فنلاند و ایرلند مورد استفاده قرار می گیرد. در این مدل، همه وظایف اجرایی در اختیار یک مدیر متخصص (مدیر شهر ) است که توسط شورای شهر انتخاب می شود.
ایالات متحده امریکا
مطالعه منابع شهری در امریکا حاکی از وجود چهار مدل عمده مدیریت شهری در این کشور است: مدل “شهردار و شورا”، مدل “کمیسیونی”، مدل “شورا مدیر شهر”، مدل “گردهمایی و نشست شهری باز و نماینده”
مدل شهردار و شورا
این شکل از جمله انواع سنتی حکومت شهری در ایالات متحده است. در این شکل از حکومت شهری در صورتی که قدرت شورا کاهش یابد شهردار اختیارات و قدرت بیشتری پیدا می کند.
شکل کمیسیونی
در این شکل، هیأت کوچکی از اعضای منتخب کمیسیون که درباره سیاست های کلی اداره و امور اجرایی شهر و نیز وظایف معمول شورای شهر تصمیم گیری می کنند، جایگزین شورای شهر می شود.
مدل شورا مدیر شهر
این شکل از حکومت شهری در حال گسترش و بسط است. شکل شورا مدیر برگرفته از روش سازماندهی شرکت های تجاری در ربع اول قرن بیستم است. زمانی که این ایده در حکومت شهر پیاده شد، شکل شورا مدیر شهر ( با شورایی منتخب و مدیری منتصب ) شکل گرفت. در این شکل، شورا، قوانین و مصوبات شهری را تصویب می کند، بودجه را تأیید می کند، نرخ مالیات را تعیین می کند و مدیری برایش هر استخدام میکند. شهردار در این جا نیز دارای نقشی اساساً تشریفاتی است. مدیر شهر رییس امور اجرایی شهرداری نیز است.
گردهمایی نشست شهری باز و نماینده
گردهمایی یا نشست شهری باز-آزاد از جمله اشکال حکومت شهری و قانون گذاری شهرداری است که بیشتر درمنطقه نیوانگلند ایالات متحده رایج است. این نوع از حکومت شهری در شهرهای کمتر از ۶۰۰۰ نفر جمعیت رایج است.
بررسی و آسیب شناسی مدل اداره امور شهر در ایران
مدل ها ی اداره امور شهر (نظام مدیریت شهری ) بیانگر وجوه ارتباط بین نهاد تصمیم گیری و اجرایی در سازمان های محلی و سازماندهی امور در این نهادهاست. بررسی و تحلیل اسناد و منابع قانونی مرتبط با شهرداری ها و اداره امور شهر، معتبرترین روش برای استخراج نوع نظام مدیریت شهری است. در اسناد قانونی مربوط به ایران به صورت مشخص به نوع نظام یا مدل مورد استفاده اشاره ای نشده است. اما از طریق بررسی روابط قانونی شورا، شهرداری و دولت مرکزی استخراج نوع مدل و بیان مشخصات آن امکان پذیر است. به این منظور قوانین مرتبط با شهرداری ها از آغاز دوره قانون گذاری به سبک جدید در ایران (انقلاب مشروطه) مورد بررسی قرار گرفته اند. این قوانین عبارتند از:
- قانون بلدیه ۱۲۸۶ ه.ش
- قانون بلدیه ۱۳۰۹ ه.ش
- قانون تشکیل شهرداری ها و انجمن شهر و قصبات ۱۳۲۸
- لایحه قانونی شهرداری مصوب ۱۳۳۱ ه.ش
- قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴
- مدل کنونی منعبث از قانون شهرداری ۱۳۳۴ و قانون شوراها مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحی سال ۱۳۸۲
بررسی مدل کنونی اداره امور شهر در ایران
بعد از گذشت ۲۱ سال از وقوع انقلاب در سال ۱۳۵۷، سرانجام انتخابات شوراها بر اساس قانون مصوب ۱۳۷۵، در سال ۱۳۷۸ برگزار شد و شوراها شروع به کار کردند. در این دوره نیز مدل انتخابی برای اداره امور شهر همان مدل شورا مدیر شهر است که همانند قوانین قبلی، عنوان شهردار به مدیر منتخب شورای شهر اطلاق می شود. مطابق قانون، اعضای شورای اسلامی شهر با رای مستقیم انتخاب کنندگان برای یک دوره چهارساله انتخاب می شوند. تعداد اعضاء شوراهای شهر مطابق قانون اصلاحی سال ۱۳۸۲ با توجه به جمعیت شهرها از ۳۱ نفر در تهران تا پنج نفر در شهرهای کمتر از بیست هزار نفر جمعیت متغیر است. مطابق قانون سال ۱۳۷۵، تعداد اعضاء شورای شهر در تهران ۱۵ نفر تعیین شده است. در این قانون حوزه بندی و محله بندی قوانین قبلی ملغی شده است و اعضاء شوراهای شهر با رای همه مردم شهر انتخاب میشوند. شوراهای اسلامی شهر پس از رسمیت یافتن نسبت به انتخاب شهردار واجد شرایط برای مدت چهار سال اقدام می کنند. امکان انتخاب شهردار از میان اعضاء شورای شهر وجود دارد اما شهردار نمی تواند همزمان عضو شورای شهر باشد.
شهردار انتخابی برای صدور حکم به وزارت کشور معرفی می گردد. رهبری سیستم اجرایی شهرداری بر عهده شهردار (مدیر شهر) منتخب شوراست و اوست که روسای واحدها و معاونت های شهرداری را انتخاب می کند و شوراها قانوناً حق دخالت در این زمینه را ندارند. شهردار (مدیر شهر) در برابر تصمیمات شورای شهر پاسخگوست و برکناری شهردار پس از طی مراحل قانونی سوال و استیضاح با رای مخالف دو سوم اعضاء شورای شهر امکانپذیر است. هرگاه شورا اقداماتی را بر خلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیرمجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی بر عهده دارد انجام دهد به پیشنهاد فرماندار و طرح موضوع در هیأت حل اختلاف استان و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی منحل می گردد. البته این رای توسط شورای شهر در دادگاه ها قابل اعتراض است و دادگاه مکلف به رسیدگی به موضوع خارج از نوبت و صدور رای قطعی است. عملاً انحلال شوراها بر اساس این قانون بر خلاف قوانین قبلی در حوزه اختیار قوه مجریه نیست و این فرآیند با حضور نمایندگانی از قوای سه گانه کشور (اعضاء شورای حل اختلاف استان و مرکزی ) و سرانجام تأیید آن در یک نهاد قضایی امکان پذیر است. این موضوع از وجوه مثبت و متمایز نظام اداره شهر در ایران حتی نسبت به برخی از کشورهای اروپایی است.
از آنجا که شناسایی آسیب های مدل کنونی مدیریت شهری ایران که برداشتی از مدل شورا – مدیر شهر است هدف این مقاله است، در ادامه تلاش می شود به مهمترین نقائص و آسیب های ناشی از این مدل به عنو ان نتایج اصلی این مقاله اشاره شود.
نقص در مدل مدیریت شهری ایران وضرورت تفکیک رهبری سیاسی از مدیریت تخصصی
انتخاب نوع مدل مدیریت شهری منعکس کننده نگرش حاکم بر تنظیم روابط شورا و شهرداری است. از بررسی مدل های مدیریت شهری در کشورهای اروپائی و آمریکائی و مطالعه متون قانونی مربوط به مدیریت شهری در ایران چنین استنباط می شود که نوع مدل مدیریت شهری در ایران مدل “شورا – مدیر” شهر است.
در متون قانونی ایران از شخصیتی به نام شهردار مرتباً نام برده می شود و وظائف و اختیارات به او منتسب می شود، بدون توجه به این موضوع که این جایگاه، جایگاهی انتخابی است. به عبارت دیگر آن دسته از افراد که از بیرون از شورا و سمت شهر دار را بدون اخذ آرای مردم کسب می کنند و در سمت مسؤولیت شهرداری قرار می گیرند به عنوان “مدیر شهر” قلمداد خواهند شد. در حالی که اعطای مسؤولیت رهبری شهر به شخصی که به طور مستقیم یا غیر مستقیم(عضویت شورا ) آراء و اعتماد شهروندان را جلب نکرده است، منطقی نیست. این موضوع خود سرآغاز برخی مشکلات در انتخاب شهردار (مدیر شهر) توسط شورا است. زیرا طبق قانون، مسؤولیت تخصصی و حرفه ای از مسؤولیت رهبری و اقتدار سیاسی منفک نشده است. شوراهای شهر در فقدان حضور شهردار به معنای واقعی باید نسبت به انتخاب مدیر شهر منتخبی اقدام کنند که همزمان دو ویژگی فوق را دارا باشد. در مدل های شورا–مدیر شهر شخصیتی جداگانه به نام شهردار حضور دارد اما حدود قدرت او متفاوت است. حتی در تحولات اخیر نظام مدیریت شهری در ایالات متحده امریکا در قالب این سیستم اقدام به انتخاب مستقیم شهردار می شود. شهرهای با مدل شورا – مدیر شهر با انتخاب مستقیم شهردار و مقتدرسازی آن، در پی پر کردن خلا فقدان رهبری سیاسی در این گونه ساختارهای مدیریتی هستند. بنابراین انتظار رهبری سیاسی شهر از مدیر شهری منتصب، مشابه آنچه که در مدل مدیریت شهری ایران مشاهده می شود اصولاً قابل طرح نیست.
محدودیت در وظایف نهادهای مدیریت شهری
وظایف شهرداری ها در جهان روز به روز گسترده تر می شود و شهرداری ها به عنوان نهادهای محلی نشأت گرفته از خواست عمومی وظایف بیشتری را بر عهده می گیرند. از مجموعه وظایف دارای سنخ محلی تنها وظایفی چون ارائه خدمات شهری، خدمات فرهنگی و تفریحی، نظارت و کنترل ساختمانی و تأمین بخشی از زیرساخت های شهری توسط شهرداری های ایران عرضه می شوند. دوایر محلی و استانی دولت مرکزی اغلب وظایف دارای سنخ محلی را راساً عهده دار هستند. به عنوان مثال در حوزه تأمین زیرساخت های شهری، ساخت تاسیسات آب، برق، گاز و فاضلاب خارج از حیطه وظایف شهرداری هاست. خدمات پلیس، خدمات ثبتی، خدمات رفاه و تأمین اجتماعی و بهزیستی، خدمات بهداشتی، آموزش و تأمین مسکن توسط وزارتخانه های دولت مرکزی تصدی می شود.
حضور دهها سازمان دولتی عمل کننده در سطح شهرها در کنار شهرداری، وضعیت آشفته ای را از جهت هماهنگی در انجام وظایف و ارائه خدمات به وجود آورده است و هزینه های مضاعفی را به شهروندان تحمیل می کند. این وضعیت شوراهای منتخب شهری را از جهت پاسخ گویی به مطالبات شهروندان در وضعیت نامناسبی قرار داده است. چون شوراهای شهر وظایفی را نظارت و رهبری می کنند که شهرداری ها مسئول انجام آن وظایفند و سایر دستگاه های دولتی متعدد در سطح محلی نظارت و برنامه ریزی شورای شهر را در امور شهری نمی پذیرند.
یکسان بودن مدل اداره امور شهر در تمام شهرها
یکی از ویژگی هایی که در نظام مدیریت شهری ایران مشاهده می شود، فقدان تفاوت و تمایز میان نظام اداره امور شهر در سطوح مختلف جمعیتی، سیاسی و نیز مکانیزم های مرتبط با آن است. به عنوان مثال، هیچ گونه تفاوتی در ساز و کار اداره شهر تهران به عنوان پرجمعیت ترین و نیز پایتخت ایران با سایر شهرها دیده نمی شود. تنها تمهید صورت گرفته در این باره، در تعداد اعضای شورای شهر منظور شده است. به گونه ای که شهرهای تا ۵۰ هزار نفر، ۵ نفر، شهرهای بیش از ۵۰ هزار تا دویست هزار نفر جمعیت، ۷ نفر، شهرهای بیش از ۲۰۰ هزار نفر تا یک میلیون نفر جمعیت، ۹ نفر، شهرهای بیش از یک میلیون نفر جمعیت، ۱۱ نفر و شهر تهران، ۱۵ نفر عضو در شورای شهر خواهند داشت. این امر در ارتباط با مدل اداره امور شهر در ایران نیز مشاهده می شود. به عبارت دیگر، در وضعیت کنونی، اداره تمامی شهرهای ایران توسط مدل شورا–مدیر شهر انجام می پذیرد. حال آنکه تجربیات جهانی نشان می دهد تفاوت در مدل مدیریت شهری در سطوح مختلف شهرهای یک کشور امری معمول است. این امر جدا از مدل مدیریت شهری، گاه به نحوه انتخاب شهردار نیز تسری یافته است.
نقص مکانیزم های نظارت و تعادل بخشی در تنظیم رابطه شورا و شهردار (مدیر شهر)
یکی از چالش های مورد توجه در نظام اداره شهر، برقرار ساختن رابطه ای متوازن میان شورا (بدنه نمایندگی-قوه مقننه) و شهردار (قوه مجریه) است. چرا که فقدان هماهنگی و ضعف نظارت در این میان می تواند سبب انحراف هر یک از این دو از اهداف و وظایف های خود شود. به همین منظور همواره ساز و کارهای نظارت و تعادل بخشی برای رفع این مشکل احتمالی مدنظر بوده اند. جدا از وظایف نظارتی و کنترلی شورا که معمولا در قوانین مورد توجه قرار می گیرد، برخی راهکارهای معمول تعادل بخشی در روابط شورا–شهردار را می توان شامل اعطای قدرت تحقیق و بررسی به شورا، محدود کردن دوره تصدی مجدد شهردار، مداخله حکومت مرکزی، اعطای اختیار وتو به شهردار در برابر مصوبات شورای شهر، قدرت انتصاب مدیران ارشد اداری و مانند آن دانست. اگرچه این موارد در روش انتخاب مستقیم شهردار اهمیت بیشتری می یابند. به جز اشکالات پایه ای که در مدل مدیریت شهری ایران مشاهده می شود، روابط شورا – شهردار (مدیر شهر) نیز به خوبی در مدل ایران تنظیم نگردیده و این موضوع سرمنشا بسیاری از مشکلات در اداره امور شهر، به ویژه کاهش نظارت شوراست. به نظر می رسد رابطه شورا و شهردار، نیازمند برخورداری از تعادل و هماهنگی بیشتری است به گونه ای که ضمن فراهم آوردن ثبات در نظام مدیریت شهری، زمینه افزایش نظارت و کنترل شورا را نیز فراهم آورد.
عدم شکل گیری شوراهای محله ای و منطقه ای زیر مجموعه شوراهای شهر
در شهرهای ایران، شهروندان اعضا شورای شهر را از میان کاندیداهای معرفی شده در سطح شهر انتخاب می کنند. به عنوان مثال شورای شهر تهران متشکل از ۱۵ نفر است که توسط شهروندان تهران فارغ از هرنوع حوزه بندی و منطقه بندی خاص انتخاب می شوند. شوراهای پایین دستی شورای شهر چون شورای محلات و نواحی شهری موجودیت قانونی ندارند. نظام کنونی اداره امور شهر در ایران امکان تعمیق و توسعه مشارکت های مردمی در شهرها و همچنین امکان انتقال خواست ها، نیازها و اولویت های شهر به منتخبان را فراهم نمی کند و امکان دسترسی شهروندان به منتخبان خود در شورای شهر میسر نیست و عموما افراد پر سر و صدا و مشهور به عنوان نمایندگان انتخاب می شوند. به نظر می رسد برای دستیابی به اهداف و فلسفه شکل گیری شوراهای شهر، تغییر در نظام انتخاب اعضای شورای شهر ضرورتی جدی است. رسمیت دادن و تشکیل شوراهای محله و نواحی و مناطق شهر به عنوان زیر مجموعه و مکمل شورای شهر می تواند کارآیی و اثر بخشی این نهاد مردمی را افزایش دهد.
نحوه انتخاب اعضای شورای شهر
در کشورهای مختلف جهان برای انتخاب اعضای شورای شهر، دو روش اصلی مورد استفاده قرار می گیرد. نخست روش انتخاب اعضای شورا با رای یکجای شهروندان است (مانند لندن، ونکوور) و روش دوم انتخاب اعضای شورا بر پایه حوزه های انتخابیه شهری است. در این روش ممکن است یک یا چند نماینده از هر بخش یا ناحیه شهر به شورا راه یابند (مانند نیویورک، پاریس و تورنتو). در ایران سیستم نخست، یعنی انتخاب کل اعضای شورای شهر با رای یکپارچه شهروندان جاری است. حال آنکه در ارتباط با انتخاب این سیستم هیچگونه مطالعه یا ارزیابی انجام نشده است. به نظر می رسد در نبود شوراهای پایین دستی شورای شهر در ایران، تشکیل شوراهای شهر بر پایه منطقه های مختلف یک شهر می تواند از طریق ارتباط بیشتر شهروندان با شورای شهر اثر بخشی بیشتری را به دنبال داشته باشد.